Le 6 ragioni + 1 del NO al Referendum costituzionale

Tutti ne parlano, ma pochi l’hanno vista. Così si potrebbe dire della riforma costituzionale per la quale i cittadini saranno invitati a esprimere una preferenza il 4 dicembre, parafrasando una celebre massima di François de La Rochefoucauld, che abbandonò con delusione la politica per dedicarsi a ciò che lo avrebbe reso letterariamente imperituro.

La confusione e il generale imbarazzo di fronte alle opinioni espresse su un evento di grande importanza e provenienti dai diversi schieramenti sono frutto della complessità di un argomento che certamente merita attenzione, chiarezza e uno sforzo di lucidità, al netto delle dichiarazioni spesso smodate delle opposte fazioni, degli slogan propagandistici e degli scontri mediatici.

Per farlo è necessario chiarire subito che non si tratta di un referendum abrogativo – come lo era quello dello scorso aprile sulle trivellazioni –, dunque in questo caso un approverebbe la riforma e un no la respingerebbe; si tratta di un referendum costituzionale, per la revisione di leggi costituzionali, come previsto dall’art. 138. Questo tipo di referendum non prevede un quorum, di conseguenza la percentuale dei votanti non sarà decisiva per l’esito (astenersi non costituirà in alcun modo una preferenza): la legge verrà promulgata se prevarranno i voti favorevoli.

L’ITER DELLA LEGGE E IL QUESITO. 
L’8 aprile 2014 il Presidente del Consiglio Matteo Renzi e il Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento Maria Elena Boschi presentano un disegno di legge che viene approvato da Camera e Senato, dando il via libera alla riforma il 12 aprile 2016. Appena una settimana dopo, però, 166 deputati (Movimento 5 stelle, Forza Italia, Lega Nord e Sinistra Italiana) raccolgono le firme per la richiesta di una consultazione popolare, depositata il 14 luglio; il quesito è approvato dalla Corte di Cassazione il successivo 8 agosto.
Il quesito referendario è il seguente:

«Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del Cnel e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione”, approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?»

Per comprendere meglio su cosa il votante si troverà a riflettere in cabina, agevoliamo la spiegazione suddividendo le osservazioni nelle stesse cinque parti che appaiono nel quesito, benché alcune abbiano più rilevanza di altre. Oggi ci concentriamo soprattutto sulle ragioni del no (questo mercoledì ci occuperemo di quelle del ), vale a dire del perché la riforma andrebbe bloccata, mantenendo la Costituzione così com’è oggi. Insomma cinque buone ragioni più una di bonus.

1.UNA CAMERA PIÙ FORTE: LEGGI DAVVERO PIÙ VELOCI?
 Il Senato avrebbe un controllo limitato, non potrebbe concedere la fiducia e i suoi pareri non sarebbero vincolanti; ci sarebbero molti più percorsi per l’approvazione di una legge e il Governo potrà a sua discrezione richiedere l’accelerazione per la deliberazione su una propria proposta.


b0a71735883909f2

Nella prima parte si parla di disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario. Com’è noto, nell’attuale sistema politico il potere legislativo è affidato alla Camera dei Deputati e alla Camera dei Senatori, che vantano le stesse competenze. Per questa ragione viene anche definito «bicameralismo perfetto». Ogni progetto di legge va discusso e approvato da entrambe le camere nella medesima forma. Se vengono apportate delle modifiche, il testo passa all’approvazione dell’altra camera, per un massimo di tre volte per ciascuna. Il potere equivalente del Senato è pensato perché ogni disegno di legge venga esaminato più a fondo, a garanzia del più ampio consenso e della maggiore accuratezza (ed è quindi considerato una camera di riflessione o di raffreddamento).

Con la riforma, l’articolo 70 della Costituzione – «La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere» – verrebbe sostituito da un testo più lungo, di oltre 400 parole. Il potere del Senato sarebbe ridotto a un ristretto numero di ambiti (meno del 10% delle tipologie di leggi, per le quali sarà necessaria ancora l’approvazione di entrambe le camere), elencati nel primo comma dell’articolo: si tratta perlopiù di leggi riguardanti la Costituzione, la tutela delle minoranze linguistiche, gli enti locali, le politiche dell’Unione Europea (legge 234/2012) e la verifica dell’attuazione delle leggi dello Stato (la legge di bilancio passa automaticamente al Senato dopo l’approvazione della Camera).

Tutte le altre leggi sono approvate esclusivamente dalla Camera dei deputati, ma il Senato ha la possibilità di richiedere entro 10 giorni l’esame di un disegno di legge già approvato e di proporre modifiche (entro 30 giorni) su cui, comunque, la Camera avrà l’ultima voce. Si tratta quindi dell’espressione di un parere, per niente vincolante, implementando un controllo limitato e non del tutto pragmatico. È vero che tutto ciò eliminerebbe la cosiddetta navetta, cioè il passaggio di un progetto di legge da una camera all’altra ripetutamente, ma è anche vero che la scarsa specificità di alcune giurisdizioni potrebbe aumentare i conflitti di competenza fra Camera e Senato, prolungando comunque i tempi di approvazione. Le procedure legislative muterebbero a seconda che siano coinvolte entrambe le camere (leggi bicamerali) o una sola camera (leggi monocamerali) e in base alle modalità di accoglimento o meno degli emendamenti (modifiche) proposti dal Senato: per l’approvazione di una legge, in sostanza, ci saranno sette o più possibili percorsi, con conseguenti probabili incertezze e dissidi, con ulteriori ricorsi alla Corte Costituzionale. C’è da aggiungere che, secondo i dati dell’Ufficio informazioni parlamentari, negli ultimi dieci anni i progetti di legge presentati dal Governo (in netta maggioranza sul totale) sono giunti alla seconda lettura in meno di 52 giorni: la riforma ne prevedrebbe un totale di non più di 55, mentre la prima lettura alla Camera non avrebbe alcun tempo massimo. Senza contare che attualmente il vero problema è l’enorme quantità di leggi esaminate, piuttosto che il loro iter.

Oltre a essere limitato alle sole funzioni di rappresentanza delle istituzioni territoriali, il Senato perderebbe anche la possibilità di concedere o meno la fiducia al Governo, che verrebbe a spettare esclusivamente alla Camera (art. 55), riducendo sostanzialmente della metà la probabilità di poter bocciare un governo inefficiente oppure di porre un veto al suo insediamento. In più il Presidente della Camera (e non più del Senato) diverrebbe la seconda carica dello Stato, esercitando le funzioni del Presidente della Repubblica quando questi non possa adempierle (art. 85).

Uno degli elementi che più rappresentano un’incognita è la modifica dell’art. 72, che introdurrebbe il cosiddetto «iter a data certa», secondo il quale il Governo può richiedere alla Camera che un disegno di legge arrivi alla deliberazione definitiva entro 70 giorni (con una proroga per eventuale complessità di 15 giorni): un iter certamente sbrigativo, che non specifica la natura del ddl in esame, lasciando una certa vaghezza (nel testo si legge «indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo»), e che consentirebbe all’esecutivo di disporre di uno strumento privilegiato per governare.

Inoltre verrebbe modificato in parte il meccanismo dei referendum abrogativi: qualora si raggiungesse la soglia delle 800 mila firme, il quorum verrebbe calcolato in base ai votanti delle elezioni politiche precedenti. Se non si arriverà a quella quota – ma si rimarrà alle 500 mila firme come previsto dall’attuale Costituzione – resterà immutato il quorum del 50% più uno. In più, le firme previste perché i cittadini possano proporre un progetto di legge (legge di iniziativa popolare) passeranno da 50 mila a 150 mila. Da tempo si dibatte poi sull’opportunità di introdurre referendum propositivi o d’indirizzo – cioè per presentare nuove leggi – e il ddl Boschi sembrerebbe aprire a questa eventualità. Ma attualmente si tratta, appunto, solo di una promessa, demandata a successive leggi, anche qui con modalità e condizioni piuttosto vaghe (art. 71 comma 4).

Le definizioni delle tipologie legislative risultano generiche e potrebbero indurre ad ambiguità specie in casi di leggi miste, cioè formalmente di competenza di una determinata camera, ma al cui interno vi siano disposizioni che riguardano anche l’altra. Nel sesto comma dell’art. 70, in casi di conflitti di attribuzione, viene sommariamente auspicata un’intesa congiunta, «secondo le norme dei rispettivi regolamenti», senza ulteriori specificazioni.

 

2. DOPPIO COMPITO DEI SENATORI. I nuovi senatori, il cui meccanismo di elezione è ancora ignoto, dovrebbero svolgere due attività contemporaneamente, non avrebbero alcun vincolo di mandato e godrebbero ancora dell’immunità.


Nella seconda parte si fa riferimento alla riduzione del numero dei parlamentari. Il numero dei senatori verrebbe ridotto dagli attuali 315 a 100: 74 sarebbero eletti dai Consigli regionali, 21 tra i sindaci dei rispettivi territori e 5 nominati direttamente dal Presidente della Repubblica «per altissimi meriti» (in luogo dei 7 attuali). Ogni Regione avrà dunque 2 senatori, fatta eccezione per il Trentino-Alto Adige, che ne avrà 2 per ogni territorio (Trento e Bolzano): quest’ultima scelta apparirebbe impregnata di una certa intenzione demagogica per contenere le tendenze centrifughe e separatiste della regione.

Poco chiaro sembra il meccanismo di elezione (in ogni caso non diretta, come avviene oggi), che non è per nulla precisato nel testo della riforma, rimandando a una vaga dicitura che non ne chiarisce i dettagli («in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi», art. 57 comma 5). Di conseguenza, al referendum si voterà in un certo senso a scatola chiusa, nell’attesa che venga approvata una apposita legge.
Sembra inoltre un’occasione mancata l’abolizione del divieto del vincolo di mandato e dell’immunità (nelle funzioni parlamentari), la cui opportunità è stata più volte messa in dubbio: ogni senatore continuerà a esercitare le proprie funzioni e a esprimersi senza obblighi né vincoli alla fazione politica cui appartiene, e potrà essere perquisito o arrestato in nessun altro caso che per una sentenza irrevocabile di condanna o per flagranza di reato.
I senatori dovrebbero dividersi quindi fra due responsabilità, in una sorta di doppio lavoro, con il dubbio che riescano a svolgere entrambi in modo non sufficientemente accurato, sollevando perplessità sull’efficienza degli stessi.

 

3. UN RISPARMIO NON QUANTIFICABILE
. Si tratta di una questione presente nel quesito ma solamente deducibile dal testo della riforma, per cui non vi è alcun dato certo a riguardo.


La terza parte del quesito tratta del contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, cioè quanto si risparmierebbe dai tagli derivanti da alcune applicazioni della riforma.
Una porzione di questi deriverebbe dalla riduzione del numero dei senatori (ve ne sarebbero 215 in meno) e dal fatto che non percepirebbero alcuno stipendio per le loro funzioni in parlamento – ma avrebbero comunque un rimborso spese –, mentre un’altra verrebbe dall’abolizione del CNEL, che costa ogni anno allo stato circa 20 milioni di euro. Ma la gran parte del risparmio si avrebbe nell’ambito regionale, con l’abolizione delle Province e i tagli agli stipendi e ai rimborsi dei consiglieri regionali.
In realtà le assemblee provinciali sono state già abolite da riforme passate (non sono più convocate dal 2013) e la maggior parte delle cifre citate appartengono a conteggi presenti nella spending review, cioè nelle opere di revisione della spesa pubblica, iniziata dall’attuale presidente del Senato Pietro Grasso: la riforma non farebbe altro che rettificare formalmente quanto già stabilito da anni. Per di più i dipendenti delle province non subiranno alcun licenziamento (non viene specificato in nessun modo come sarebbero gestiti) e il loro stipendio costituisce una parte rilevante della spesa.
Dare una stima precisa dell’entità di questa iniziativa è molto difficile, per non dire impossibile: stando alle valutazioni che molti hanno provato a fare (da Renzi al questore del Senato Malan, passando per tutte le testate finanziarie e non) si oscilla dai possibili 500 milioni previsti dal governo agli appena 50 sostenuti dalle opposizioni, a fronte delle spese di un bilancio pubblico complessivo di circa 800 miliardi di euro (comunque meno dell’1% sul totale).

 

4. L’ABOLIZIONE DEL CNEL. Il risparmio derivante dalla soppressione non sarebbe così rilevante e i dipendenti della struttura potrebbero rimanere a carico dello Stato.

Si è parlato del CNEL, ma cos’è esattamente? Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è un ente istituito nel 1957 al fine di consigliare il Governo sulle proprie materie di competenza e contribuire all’iniziativa legislativa proponendo leggi, funzioni che – a dire il vero – non ha mai svolto davvero efficacemente. Composto da 65 membri, rappresenta un organo di rilievo costituzionale (art. 99) che fa da mediatore fra i lavoratori e le imprese. Come detto, costa allo Stato una cifra che si aggira attorno ai 20 milioni di euro l’anno: nella quarta parte del quesito se ne chiede la completa abolizione. Il problema principale è che non viene chiarito che fine faranno i dipendenti della struttura, che potrebbero passare alla Corte dei Conti rimanendo a carico dello Stato.

 

5. SENATO INDEBOLITO E CONFLITTUALITÀ IRRISOLTE. Il Senato non avrebbe più facoltà di intervenire in numerose questioni e le concorrenze continuerebbero nel dualismo sulle disposizioni generali e quelle specifiche; inoltre una clausola di supremazia accentrerebbe maggior potere decisionale nelle mani del Governo.


Nella quinta e ultima parte del quesito si arriva a uno dei nodi centrali di questa riforma, cioè la modifica del Titolo V della Costituzione, quella parte della Carta che regola le competenze dello Stato e delle autonomie locali (comuni, province, regioni), indicando di quali questioni debba occuparsi uno, di quali le altre, e come. Attualmente nel testo della carta esistono due ambiti: uno con le materie la cui potestà legislativa è esclusivamente dello Stato e uno in cui si elencano le cosiddette competenze concorrenti, vale a dire in cui Stato e Regioni agiscono insieme (il primo per le leggi più generali e le seconde per quelle più specifiche); tutto il resto è di competenza esclusiva delle Regioni.

Questa particolare forma di distribuzione dei compiti viene in favore di quest’ultime, in un meccanismo che viene definito decentramento e che ha per scopo l’alleggerimento dei poteri dello Stato a vantaggio degli enti locali. Con il susseguirsi delle sentenze della Corte Costituzionale, che negli ultimi anni ha legiferato sui contenziosi sorti, questo sistema si è andato via via stabilizzando, normalizzandosi.

La riforma prevedrebbe – oltre alla formale abolizione delle Province, sostituite dalla dicitura «Città metropolitane» – una drastica riduzione delle competenze locali, con la sostituzione degli ambiti citati in due elenchi ben definiti di competenze, distribuiti fra Stato e Regioni. Nella fattispecie sarebbero sottratte alle competenze concorrenti e affidate allo Stato le materie riguardanti lo sport, la comunicazione, l’ambiente, l’energia, la tutela del lavoro, la ricerca, l’alimentazione, le infrastrutture e la gestione di porti, aeroporti, trasporti e navigazione; nelle materie riguardanti l’istruzione, la sanità, il territorio, i beni e le attività culturali e le politiche sociali rimarrebbe una sorta di potestà legislativa concorrente, in cui lo Stato avrebbe una potestà maggiore per «disposizioni generali e comuni», mentre alle Regioni rimarrebbe competenza su alcune specificità (art. 117).

In realtà proprio quest’ultimo punto non escluderebbe ancora casi di conflittualità. In alcune parti del testo permane un’ambiguità di fondo, come ad esempio in merito ai beni ambientali, che si rimandano alla competenza locale con un laconico «per quanto di interesse regionale»: i concetti di «valorizzazione», affidata allo Stato, e «promozione», affidata alla Regione, possono facilmente sconfinare l’una nell’altra.

In circostanze di grave dissesto finanziario, poi, il governo avrebbe il potere di commissariare – cioè sostituire gli attuali dirigenti con propri funzionari – qualsiasi ente regionale o locale, nonostante la Corte Costituzionale lo avesse dichiarato illegittimo (sentenza 219/2013).
Inoltre lo Stato avrebbe la facoltà di intervenire anche in casi in cui non gli spettasse alcuna competenza (quindi anche qualora fossero esclusivamente di pertinenza delle Regioni), «quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale» (la cosiddetta clausola di supremazia), una dicitura alquanto approssimativa all’interno della quale potrebbero ricadere infinite interpretazioni, che porterebbero a una maggiore elasticità a proprio favore da parte dello Stato.

 

6. ELEZIONE DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA. La votazione per la massima carica dal settimo scrutinio conteggerebbe solo i presenti.


La riforma cambierebbe anche il metodo di elezione del Presidente della Repubblica (art. 83). Nella forma attuale, dopo i primi tre scrutini in cui è necessaria la maggioranza dei due terzi del Parlamento (Camera e Senato), si passa a una maggioranza assoluta. Nella modifica, invece, verrebbero esclusi i delegati regionali dalla votazione e dal quarto scrutinio diventerebbe necessaria una maggioranza dei tre quinti dell’intera assemblea (assenti e astenuti compresi), mentre dal settimo una maggioranza dei tre quinti solo dei votanti. Ed è proprio questo il punto che svilirebbe l’importanza dell’atto, il riferimento cioè ai soli presenti in aula, per cui basterebbe un numero irrisorio per procedere all’elezione. Tecnicamente, con una cospicua assenza di parlamentari, potrebbe accadere che in 300 (meno della metà del totale) possano da soli eleggere il nuovo Presidente della Repubblica.

 

7. BONUS: IL COMBINATO DISPOSTO. La combinazione fra la già approvata legge elettorale, con il suo premio di maggioranza, e la nuova riforma darebbe al Governo poteri esagerati.


Nelle previsioni del Governo, questa riforma si legherebbe intimamente alla legge elettorale approvata nel maggio dello scorso anno e, proprio per dare il tempo di mettere in atto la revisione della Costituzione, entrata in vigore solo lo scorso luglio. Questa nuova legge infatti, definita Italicum, vale solo per la Camera dei Deputati e presenta un sistema elettorale proporzionale: i seggi verranno cioè assegnati in proporzione al numero dei voti, tranne che per la lista più votata. Semplificando, la singola lista (partito o insieme di partiti) che otterrà più del 40% dei voti, avrà un cosiddetto premio di maggioranza – cioè un numero di seggi già stabilito – che gli consentirà di raggiungere 340 seggi su 630 totali (il 54%), mentre tutte le altre liste otterranno tanti seggi in proporzione ai voti ottenuti (fino a un minimo del 3%). Qualora nessuna lista raggiungesse il 40%, si avrà un ballottaggio fra le due liste che hanno ottenuto più voti. Ogni capolista sarà eletto automaticamente («bloccato») qualora la lista raggiungesse la percentuale minima per ottenere seggi.

Per questa ragione, la combinazione fra riforma Boschi e Italicum (definita combinato disposto per la coordinazione di più disposizioni) – con il rafforzamento della Camera e il premio di maggioranza – porterebbe a un eccesso di poteri per la lista più votata, che poi avvierebbe la formazione del nuovo governo. A questo proposito sono numerose e sentite le critiche provenienti da diverse fazioni politiche, nonché da un nutrito gruppo di costituzionalisti (in 56 hanno addirittura pubblicato un documento di aspra disapprovazione verso il Governo e il suo disegno di legge), che vedono nella riforma una «deriva autoritaria» da non sottovalutare.

L’idea di questo fronte è che una legge elettorale così marcatamente maggioritaria elimini di netto le caratteristiche pluraliste dell’arena politica italiana e, allo stesso tempo, metta nelle mani di una maggioranza oligarchica il controllo dell’unica Camera, quella dei Deputati, effettivamente dotata di potere decisionale come, secondo i contrari, prescriverebbe la riforma costituzionale. Questa Camera molto forte sarebbe quindi dominata da una maggioranza con un numero di seggi sproporzionato rispetto ai voti effettivamente ottenuti e assegnerebbe al dominus di tale maggioranza, il Governo e il suo premier, un insieme di poteri e scranni troppo esteso svuotando di fatto la stessa funzione parlamentare.

 

Come si è visto, in più punti il testo appare piuttosto incerto, lasciando spazio a probabili equivocità e conflitti futuri, oltre agli eccessivi rimaneggiamenti racchiusi in una singola disposizione. La necessità di una riforma modernizzante, d’altronde, non escluderebbe una riscrittura meglio strutturata, che elimini divergenze e introduca maggiore chiarezza espositiva. Le poche righe del quesito referendario (che rappresentano il titolo del disegno di legge) sintetizzano un testo in realtà ben più lungo e complesso, che modifica 45 articoli dell’attuale Costituzione e ne sopprime due (complessivamente ne tocca più di un terzo del totale).

Riassumendo nella parte prima verrà ritoccato il Titolo IV per i rapporti politici; nella parte seconda il Titolo I per il Parlamento, il Titolo II per il Presidente della Repubblica, il Titolo III per il Governo, il Titolo V per le autonomie locali e il Titolo VI per le garanzie costituzionali. Per una così articolata e importante riforma sarebbe stato forse opportuno più di un intervento (con leggi singole), anziché accorpare in un unico, enorme, calderone un provvedimento che modificherà in maniera sostanziale l’attuale ordinamento della Repubblica. Una complessità con cui dovranno fare i conti anche i cittadini, che con una semplice risposta dovranno decidere in blocco su una delle più elaborate disposizioni mai proposte.